La Comisión ha propuesto el pasado diciembre introducir la próxima generación de recursos propios para el presupuesto de la UE con la propuesta de tres nuevas fuentes de ingresos:
1.- la primera se basa en los ingresos procedentes del comercio de derechos de emisión (RCDE).
2.- la segunda se sirve de los recursos generados por la propuesta de mecanismo de la UE de ajuste en frontera por carbono
3.- y la tercera se basa en la parte de beneficios residuales de las multinacionales que se reasignará a los Estados miembros de la UE en virtud del reciente acuerdo OCDE/G-20 sobre la reasignación de los derechos de imposición («primer pilar»).
Se prevé que estas nuevas fuentes de ingresos generen, cuando hayan alcanzado su velocidad de crucero entre los años 2026 y 2030, una media de hasta 17 000 millones de euros anuales para el presupuesto de la UE.
Los nuevos recursos propios propuestos hoy contribuirán a reembolsar los fondos recaudados por la UE para financiar el componente de subvención de NextGenerationEU y también financiarán el Fondo Social para el Clima. Este último es un elemento esencial del nuevo régimen de comercio de derechos de emisión propuesto para los edificios y el transporte por carretera, y contribuirá a garantizar que no se quede nadie atrás en la transición hacia una economía descarbonizada.
Johannes Hahn, comisario responsable de Presupuesto y Administración, ha declarado: «Con las medidas adoptadas hoy, sentamos las bases para el reembolso de NextGenerationEU y proporcionamos un apoyo esencial al paquete de medidas «Objetivo 55» mediante la puesta en marcha de la financiación del Fondo Social para el Clima. Gracias a este conjunto de nuevos recursos propios, garantizamos, por tanto, que la próxima generación se beneficie realmente de NextGenerationEU».
La propuesta presentada hoy se basa en el compromiso asumido por la Comisión dentro del acuerdo político sobre el presupuesto a largo plazo para el período 2021-2027 y sobre el instrumento de recuperación NextGenerationEU. Una vez adoptado, este paquete de medidas reforzará la reforma del sistema de ingresos iniciada en 2020 con la inclusión de los recursos propios basados en residuos de plásticos no reciclados.
Comercio de derechos de emisión de la UE
El paquete de medidas «Objetivo 55», adoptado en julio de 2021, tiene por objeto reducir las emisiones netas de gases de efecto invernadero en la UE al menos un 55 % de aquí a 2030, en comparación con los niveles de 1990, para seguir avanzando hacia la neutralidad climática de aquí a 2050. Este paquete incluye una revisión del régimen de comercio de derechos de emisión de la UE. En un futuro, el comercio de derechos de emisión se aplicará también al sector marítimo, aumentará la subasta de los derechos de emisión de la aviación y se establecerá un nuevo sistema para los edificios y el transporte por carretera.
En el marco del régimen actual de comercio de derechos de emisión de la UE, la mayoría de los ingresos procedentes de la subasta de derechos de emisión se transfieren a los presupuestos nacionales. La Comisión propone hoy que, en un futuro, el 25 % de los ingresos procedentes del comercio de derechos de emisión de la UE se destine al presupuesto de la UE. Se estima que los ingresos para el presupuesto de la UE alcanzarán una media de aproximadamente 12 000 millones de euros anuales durante el período 2026-2030 (9 000 millones de euros como media entre 2023-2030).
Además del reembolso de los fondos de NextGenerationEU, estos nuevos ingresos financiarán el Fondo Social para el Clima, propuesto por la Comisión en julio de 2021. Este Fondo garantizará una transición socialmente justa y apoyará a los hogares vulnerables, a los usuarios del transporte y a las microempresas para que financien inversiones en eficiencia energética, nuevos sistemas de calefacción y refrigeración y una movilidad más limpia, así como, cuando proceda, ayudas directas temporales a la renta. La dotación financiera total del Fondo corresponde, en principio, a un importe equivalente a alrededor del 25 % de los ingresos previstos del nuevo régimen de comercio de derechos de emisión para los edificios y el transporte por carretera.
Mecanismo de ajuste en frontera por carbono
El objetivo del mecanismo de ajuste en frontera por carbono, propuesto también por la Comisión en julio de 2021, es reducir el riesgo de fuga de carbono ya que anima a los productores de países no pertenecientes a la UE a hacer que sus procesos de producción sean más ecológicos. Fijará un precio del carbono presente en las importaciones, correspondiente al que se habría pagado si las mercancías se hubieran producido en la UE. Este mecanismo se aplicará a unos sectores específicos seleccionados y es plenamente conforme con las normas de la OMC.
La Comisión propone asignar al presupuesto de la UE el 75 % de los ingresos generados por este mecanismo de ajuste en frontera por carbono. Los ingresos para el presupuesto de la UE se estiman en unos 1 000 millones de euros anuales de media durante el período 2026-2030 (500 millones de euros de media entre 2023 y 2030). No se prevé que este mecanismo genere ingresos en el período transitorio de 2023 a 2025.
Reforma del marco internacional de imposición sobre las sociedades
El 8 de octubre de 2021, más de 130 países miembros del Marco inclusivo de la OCDE y el G-20 sobre erosión de la base imponible y traslado de beneficios acordaron una reforma del marco fiscal internacional: una solución de dos pilares para hacer frente a la elusión fiscal y velar por que los beneficios se graven allí donde se producen la actividad económica y la creación de valor. Los países signatarios representan más del 90 % del PIB mundial. El primer pilar de este acuerdo reasignará a los países participantes de todo el mundo el derecho a gravar una parte de los denominados beneficios residuales de las mayores empresas multinacionales. La Comisión propone un recurso propio equivalente al 15 % del porcentaje de los beneficios residuales de las empresas incluidas en el ámbito de aplicación que se reasignan a los Estados miembros de la UE.
La Comisión se ha comprometido a proponer una Directiva en 2022, una vez finalizados los detalles del acuerdo marco inclusivo de la OCDE y el G-20 sobre el primer pilar, que aplicará este acuerdo en consonancia con los requisitos del mercado único. Este proceso es complementario de la Directiva del segundo pilar, para la que la Comisión ha adoptado hoy una propuesta aparte. A la espera de la finalización del acuerdo, los ingresos para el presupuesto de la UE podrían situarse aproximadamente entre 2 500 y 4 000 millones de euros al año.
Proceso legislativo
Con el fin de integrar estos nuevos recursos propios en el presupuesto de la UE, esta necesita modificar dos actos legislativos fundamentales:
en primer lugar, la Comisión propone modificar la Decisión sobre recursos propios para añadir los tres nuevos recursos propuestos a los existentes.
En segundo lugar, la Comisión propone también una modificación específica del Reglamento sobre el actual presupuesto a largo plazo de la UE para el período 2021-2027, también conocido como marco financiero plurianual (Reglamento MFP). Esta modificación ofrece la posibilidad jurídica de empezar a reembolsar los préstamos para NextGenerationEU ya durante el actual MFP. Al mismo tiempo, propone aumentar los límites máximos de gasto pertinentes del MFP para los años 2025-2027 con el fin de adaptar el gasto adicional al Fondo Social para el Clima.
La Decisión sobre recursos propios debe ser aprobada por unanimidad en el Consejo, previa consulta al Parlamento Europeo. La decisión puede entrar en vigor una vez que haya sido aprobada por todos los países de la UE de conformidad con sus requisitos constitucionales. El Reglamento del MFP debe ser adoptado por unanimidad por el Consejo, previa aprobación del Parlamento Europeo.
Próximas etapas
La Comisión Europea trabajará ahora codo con codo con el Parlamento Europeo y el Consejo para impulsar una rápida aplicación del paquete de medidas dentro de los plazos establecidos en el acuerdo interinstitucional.
Además, la Comisión presentará una propuesta de segundo conjunto de nuevos recursos propios para finales de 2023. Este segundo paquete se basará en la propuesta denominada «Empresas de Europa: marco para el impuesto sobre sociedades» (BEFIT, por sus siglas en inglés), prevista para 2023.
Contexto
Como respuesta al reto de esta pandemia sin precedentes, la Unión Europea acordó en 2020 un paquete de medidas de incentivación récord de más de 2 billones de euros, que reforzó el presupuesto a largo plazo con una capacidad de intervención de más de 800 000 millones de euros del instrumento temporal de recuperación NextGenerationEU (a precios corrientes).
Con NextGenerationEU, la Comisión ha podido emitir bonos a gran escala respaldados por el presupuesto de la UE. Esto significa que la Unión puede contraer deuda para apoyar a todos los Estados miembros en la lucha contra la crisis y el desarrollo de la resiliencia. Para ayudar a reembolsar los préstamos, las instituciones de la UE acordaron introducir nuevos recursos propios, ya que ello permitiría tipos de ingresos más diversificados y resilientes, directamente relacionados con nuestras prioridades políticas comunes. Los nuevos recursos propios evitarán que los reembolsos de NextGenerationEU den lugar a recortes indebidos en los programas de la UE o a aumentos excesivos de las contribuciones de los Estados miembros.
En 2021, la Comisión recaudó 71 000 millones de euros (a precios corrientes) a través de bonos a largo plazo y actualmente tiene en circulación 20 000 millones de euros en forma de títulos de deuda a corto plazo de la UE en el marco de una estrategia de financiación diversificada de tipo soberano.
[Todos los importes se expresan en precios de 2018, salvo que se indique lo contrario.]
¿Cómo funciona actualmente el sistema de recursos propios?
A día de hoy, el presupuesto de la UE dispone de cuatro tipos de recursos propios:
- Los derechos de aduana, que se cobran a los operadores económicos y se recaudan en las fronteras exteriores de la UE para su inclusión directa en el presupuesto de la UE. Los Estados miembros retienen el 25 % del importe en concepto de costes de recaudación.
- El impuesto sobre el valor añadido, que se ha simplificado en 2021. Se aplica un tipo uniforme de referencia del 0,3 % a las bases imponibles del impuesto sobre el valor añadido de cada Estado miembro.
- El recurso propio basado en los residuos de envases de plástico que no se reciclan, que constituye la principal novedad de la anterior Decisión sobre recursos propios de 2020. Los Estados miembros aportan 0,80 EUR por kilogramo de residuos de envases de plástico que no reciclan. Se aplica una corrección a los Estados miembros menos prósperos.
- La principal fuente de financiación del presupuesto de la UE sigue siendo el recurso propio basado en la renta nacional bruta (RNB). Cada país contribuye en función de la parte que le corresponde del RNB total de la UE con sus 27 Estados miembros. Algunos Estados miembros se benefician de una reducción bruta. El tipo de referencia se ajusta para financiar la parte del presupuesto que no está cubierta por otras fuentes de ingresos.
Estos cuatro recursos propios representan más del 90 % de los ingresos. Otros recursos serían los impuestos y otras retenciones que se aplican a las retribuciones del personal de la UE, los intereses bancarios, las contribuciones de terceros países a determinados programas, los intereses de demora y las multas.
¿Por qué propone la Comisión nuevos recursos propios?
La pandemia de COVID-19 desencadenó una crisis económica sin precedentes, frente a la que la UE acordó poner en marcha NextGenerationEU, el mayor paquete de estímulo económico jamás financiado con el presupuesto de la UE. A día de hoy, NextGenerationEU despliega más de 800 000 millones EUR a precios corrientes (750 000 millones EUR a precios constantes de 2018) con el fin de financiar acciones específicas de recuperación y resiliencia en un período de tiempo limitado destinadas a impulsar el crecimiento económico e invertir en un futuro más ecológico y digital.
Con la idea de introducir nuevos recursos propios, el 16 de diciembre de 2020, el Parlamento Europeo, el Consejo y la Comisión acordaron acompañar NextGenerationEU de una hoja de ruta. Las tres instituciones acordaron que los «gastos con cargo al presupuesto general de la Unión relacionados con el reembolso del Instrumento de Recuperación de la Unión Europea no deben dar lugar a una reducción indebida de los gastos de programas o de los instrumentos de inversión del marco financiero plurianual» y que estas colaborarían «para introducir nuevos recursos propios suficientes, con vistas a cubrir el importe correspondiente a los gastos previstos en relación con el reembolso».
¿Cómo se compone el paquete de recursos propios?
La Comisión Europea propone una modificación de la Decisión sobre recursos propios para introducir tres nuevas categorías de recursos propios basados en:
- el mecanismo de ajuste en frontera por carbono;
- el régimen de comercio de derechos de emisión de la UE (RCDE), tras su revisión, y
- una parte de los beneficios residuales de las empresas multinacionales más grandes y más rentables que se asignan a los Estados miembros de la UE tras el acuerdo del Marco Inclusivo de la OCDE y el G-20 sobre la erosión de la base imponible y el traslado de beneficios para hacer frente a los retos fiscales que plantea la digitalización de la economía (Acuerdo sobre el Marco Inclusivo de la OCDE/G-20).
¿Cuántos ingresos aportará el paquete?
La Comisión propone que los nuevos recursos propios se introduzcan gradualmente a partir del 1 de enero de 2023. Una vez que hayan alcanzado velocidad de crucero allá por el período 2026-2030, se calcula que los ingresos para el presupuesto de la UE ascenderán a 17 000 millones EUR al año (a precios constantes de 2018): la finalidad de estos ingresos será reembolsar NextGenerationEU y financiar el Fondo Social para el Clima. Estos cálculos están sujetos a incertidumbres, como las derivadas de la evolución del precio de mercado de los derechos de emisión de carbono y de la necesidad de remachar y aplicar el Pilar Uno del Marco Inclusivo de la OCDE y el G-20.
¿Cómo contribuirán los nuevos recursos propios a reembolsar NextGenerationEU?
Los préstamos a NextGenerationEU se irán reembolsando a lo largo de más de tres décadas hasta el año 2058, por lo que es preciso contar con ingresos suficientes para cubrir las necesidades de reembolso de la Unión, en consonancia con la estructura de financiación y el perfil de reembolso de NextGenerationEU. Unos 15 000 a 16 000 millones EUR a precios corrientes se corresponden con un perfil de reembolso lineal del presupuesto de la Unión para la ayuda no reembolsable conforme a los planes de emisión de NextGenerationEU de la Comisión, incluida la estructura de vencimientos.
Las tres instituciones están de acuerdo en que los nuevos recursos propios han de recaudar lo suficiente como para cubrir el gasto previsto para el reembolso del principal y de los intereses de los empréstitos realizados en el marco del instrumento NextGeneration EU. Sin embargo, los reembolsos se financiarán en última instancia a través del presupuesto general, ya que no existe una «asignación» de recursos propios en consonancia con el principio de universalidad del presupuesto de la UE.
Los nuevos recursos propios podrían permitir el reembolso de préstamos de NextGenerationEU durante el marco financiero plurianual vigente. A tal efecto, la Comisión presenta una propuesta de revisión específica del actual marco financiero plurianual, que permitiría dar cabida al reembolso de préstamos de NextGenerationEU tras la introducción de nuevos recursos propios.
¿No estará proponiendo la Comisión impuestos de la UE con este paquete?
Al modificar la Decisión sobre recursos propios la Comisión no viene a proponer impuestos de la UE. El régimen de comercio de derechos de emisión y el mecanismo de ajuste en frontera por carbono son instrumentos de mercado, de resultas de los cuales también se generan nuevos ingresos para los Estados miembros. Por su parte, el acuerdo para un Marco Inclusivo de la OCDE y el G-20 pretende abordar el problema de la elusión fiscal y procurar que los beneficios se graven allá donde se desarrolle la actividad económica y se genere el valor. La aplicación de acuerdo internacional se verá apoyada por una futura Directiva de la UE sobre la reasignación de los derechos de imposición en consonancia con los requisitos del mercado único de la UE. Cada uno de estos instrumentos cuenta con bazas que le son propias. La revisión de la Decisión sobre recursos propios tiene por objetivo asignar al presupuesto de la UE una parte de los ingresos generados por estos instrumentos.
¿Cómo recaudará los recursos propios la UE?
Las modalidades de puesta a disposición, así como para el control y la supervisión de los recursos propios, se definirán en diferentes actos jurídicos cuya presentación, por parte de la Comisión, tendrá lugar durante el primer semestre de 2022.
¿Cómo encajan estas propuestas con el paquete Objetivo 55?
Los recursos propios propuestos son coherentes con respecto a Objetivo 55 y, además, lo complementan. Este se compone de varias propuestas legislativas encaminadas a reducir las emisiones netas de gases de efecto invernadero en al menos un 55 % para 2030 con respecto a los niveles 1990.
El fin del comercio de derechos de emisión y del mecanismo de ajuste en frontera por carbono es la consecución de objetivos medioambientales. Conviene, pues, que se asigne una parte de sus ingresos al presupuesto de la UE, ya que se trata de instrumentos paneuropeos basados en objetivos y principios europeos.
Además, el presupuesto de la UE (incluido NextGenerationEU) contribuye en gran medida a financiar la transición hacia una economía climáticamente neutra. Más concretamente, se prevé un nuevo Fondo Social para el Clima que aportará financiación específica para las inversiones en renovación, los nuevos sistemas de calefacción y la refrigeración y la movilidad más limpia. El Fondo Social para el Clima se financiará con el presupuesto de la UE con una dotación financiera de 72 200 millones EUR a precios corrientes (correspondientes a 58 400 millones EUR a precios de 2018) durante el período 2025-2032. La dotación financiera total del Fondo correspondería, en principio, a un importe equivalente a un 25 % de los ingresos que se prevé obtener merced al nuevo régimen de comercio de derechos de emisión para los edificios y el transporte por carretera.
¿Qué implica la propuesta de la Comisión para los Estados miembros?
La propuesta de la Comisión establece un equilibrio adecuado entre las diferentes necesidades y prioridades de los Estados miembros.
Además de preservar la soberanía fiscal de los Estados miembros, no plantea la creación de nuevos tributos: una parte de los ingresos generados por estos instrumentos de la UE va directamente al presupuesto de la Unión.
Al mismo tiempo, el paquete conlleva una componente de equidad gracias a su mecanismo de ajuste de solidaridad. Además, los nuevos recursos propios contribuyen a financiar el Fondo Social para el Clima, para enfrentar las repercusiones sociales de la transición hacia una economía hipocarbónica. Resulta pues indispensable recurrir a nuevas fuentes de ingresos para poder aprobar el paquete global Objetivo 55.
Por último, a largo plazo estos nuevos recursos propios son indispensables para que el presupuesto de la UE pueda financiar prioridades como la investigación y la inversión, el espacio y la migración, más allá de las tradicionales políticas ya en curso.
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